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来源: 民生网2018-09-13 14:50:46 治理结构 廉政 协会 论坛

治理结构是一个广义的概念,凡是存在权力制衡与经济效益的单位,都有其治理结构。从党政机关、事业单位、到各类澳门永利赌场注册开户及社团组织,治理结构名称也各不相同。就学会(协会)治理结构的属性来看,一般属于法人治理结构或者公司治理结构。因此我们把它叫做“学会(协会)法人治理结构”。

学会(协会)法人治理结构是指由学会(协会)会员大会、理事会、监事会和秘书处组成的一种组织机构,在这种结构中,上述四者之间形成一种相互制衡结构。

学会(协会)法人治理结构是学会(协会)制度中最重要的组织架构。狭义的学会(协会)治理结构主要是指学会(协会)内部理事会、监事会及秘书处之间的关系,广义的学会(协会)治理结构还应包括与利益相关者(如员工、客户、项目经理人、社会公众、党政机关、事业单位和社会团体)之间的关系。

学会(协会)作为法人,也就是作为由法律赋予了人格的团体人、实体人,需要有相适应的组织体制和管理机构,使之具有决策能力、管理能力,行使权利,承担责任。这种体制和机构被称之为学会(协会)法人治理结构,也可以称之为学会(协会)内部管理体制。这种结构使学会(协会)法人能有效地活动起来,因而很重要,是学会(协会)制度的核心。

学会(协会)法人治理结构是依法设置的。它们的产生和组成、行使的职权、行事的规则等,在公司法中作了具体规定,所以说,学会(协会)法人治理结构是以法制为基础,按照公司本质属性的要求形成的。

学会(协会)法人治理结构的建立应当遵循的原则是:

1.法定原则

学会(协会)法人治理结构关系到投资者、决策者、经营者、监督者的基本权利和义务,凡是法律有规定的,应当遵守法律规定。

2.职责明确原则

学会(协会)法人治理结构的各组成部分应当有明确的分工,在这个基础上各司其职,各负其责,避免因职责不清、分工不明而导致的混乱,影响各部分正常职责的行使,以致影响整个功能的发挥。

3.协调运转原则

学会(协会)法人治理结构的各组成部分是密切地结合在一起运行的,只有相互协调、相互配合,才能有效率地运转,卓有成效地开展工作。

4.有效制衡原则

学会(协会)法人治理结构的各部分之间不仅要协调配合,而且还要有效地实现制衡,包括不同层级机构之间的制衡,不同利益主体之间的制衡。

现代公司制度是关于公司治理和经营管理的系统的法律、管理和文化制度,学会(协会)的管理完全适用现代公司制度。参照现代公司制度,学会(协会)法人治理结构中有关反腐倡廉的基本建设,至少涉及以下六个方面:

第一,理事会和常务理事会是学会(协会)的决策机构,对反腐倡廉工作负有基本的责任。理事会和常务理事会负责决策的主要事项有:一是学会(协会)战略的决定和监控,包括学会(协会)战略和年度计划制定、执行、评估、调整的决策,财务预算和重要投资的决定;二是学会(协会)秘书长和高级管理人员的选聘和监督,以及有关薪酬方案的决定;三是学会(协会)的审计和风险管理基本制度的设计及重要问题的决策;四是信息披露和公共关系方针的决定和重要决策。上述决策事项内就包括反腐倡廉的内容,因为腐败就可能发生在战略计划及财务的安排之中,发生在有关人事及薪酬的决定中,其中审计、风险管理以及信息披露等制度是防止腐败的重要制度。

  首先要从反腐倡廉的高度,来确定学会(协会)战略决定和监控。所谓战略决定和监控,实际上就是学会(协会)的发展战略定位问题。如果发展战略定位是创新技术、繁荣经济、服务社会、造福人民,从而确定发展目标,并制定强有力的保障措施来保证发展目标的实施,那么这无疑是与贪腐相互排斥的。但是如果学会(协会)发展战略定位在利益最大化,那么这肯定会滋生贪腐现象。例如:随着我国社会老龄化程度的日益加深,如何科学养老、健康养老、幸福养老,成为了摆在我国各级政府面前的大问题。我国居民养老事业,需要大量的民营资本进入投资领域,以弥补公费养老经费之不足,所以国家出台政策支持民营资本进入养老行业,建设养老、托老机构,从而解决越来越严重的老龄化社会养老问题。由此可见,科学、健康、幸福的养老养生是个好项目。如果投资决策人定位是服务社会、为国分忧、为民解愁,那么就会花大力气专注于养老中心的建设,注重服务配套设施建设,注重管理人员技能培训,从提高服务质量、服务水平、服务档次来追求适龄老年人的入住率,进而享受国家政策扶持和政策补贴,来追求利益最大化,成为典型的正能量、正效应。但是如果投资决策者发展战略定位是利益最大化,那么在圈地时就会多圈多占,圈地后并不重点投资养老服务设施建设,而是把重点放在配套用房建设上,巧立名目,建成以托老、养老中心名义而面向社会销售的、合同居住权达五十年以上的所谓托老、养老中心,从而利用了国家的政策扶持和政策优惠,变相地建成了具有商品房性质的民用住房,投资者利益达到了最大化。这样的战略定位势必要滋生贪腐现象,因为没有贪腐,这种发展战略肯定走不下去。但是诸如此类的托老、养老机构却大行其道,钻了政策的空子,鼓了个人的腰包,损害了国家集体利益,滋生了各种权力腐败,可见学会(协会)的战略定位是多么的重要。

其次是学会(协会)高级管理人员的选聘,必须绷紧反腐倡廉这根弦。我们党的领导干部是党和人民的宝贵财富,他们虽然从一线工作岗位退休下来,但是他们仍然拥有常人无可比拟的人脉资源。如果学会(协会)看重的是领导干部的才能倒也无可厚非,但是如果看重的是领导干部在职时积攒下的人脉资源可以为我所用,这就从选人用人方面埋下了贪腐的伏笔。中国共产党纪律检查委员会对党的领导干部退休后到民营澳门永利赌场注册开户和社会团体担任领导职务作出了明确的规定,但仍然有学会(协会)打政策擦边球,先是担任学会(协会)的顾问,因为顾问不算领导。各种学会(协会)给老干部戴上一顶顶高级顾问的帽子,到全国各地召开的学术论坛、二级分支机构揭牌、各种名义的牌匾授牌仪式上站台,从而为提高自身的吸金量加重砝码。等到纪律规定的时间一到,退休的领导干部摇身一变就成为学会(协会)的主要领导成员,在职时积攒下的人脉资源开始发挥作用,学会(协会)的触角深入到老干部人脉资源丰富的地方,利用老干部的人脉资源,在社会各个领域吸金。还有各种行业学会(协会)为争取自身在本行业出彩的机会,聘请公权力权威部门领导人的老婆或近亲属在其学会(协会)任职或兼职,年薪高得超出了一般人的想象。这种以选人用人追求学会(协会)利益最大化的方式,内部无人监督,外部监督不了,成为学会(协会)反腐倡廉必须攻克、解决的一道难题。

其三是学会(协会)对审计、风险管控、重要问题的决策要以反腐倡廉为指导思想。审计分为内部行业审计和外部监督审计两种情况,行业审计一般适用于年度学会(协会)收支平衡监督和领导干部离任经济责任监督。外部监督审计一般适用于学会(协会)收费许可、收费项目、收费入账栏目、收费资金流向等监督,是监督和预防学会(协会)滋生贪腐现象的重要手段。而一般学会(协会)能够主动运用内部行业审计,很少有学会(协会)主动申请外部监督审计,这也是造成学会(协会)的贪腐现象内部无人监督外部很难监督的重要原因。风险管控主要针对学会(协会)重大投资项目,也是反腐倡廉的重点所在。

项目风险管控包括项目管理和项目风险责任承担两个部分:对重大项目,学会(协会)要制定切实可行的项目流程监管制度、项目进度监管制度、项目经费监管制度、项目落实预算监管制度、项目验收监管制度、项目决算和审计监管制度,从源头上压缩腐败现象滋生的空间。对重大项目要制定风险责任承担制度,主要包括技术、情报、资料保密制度,项目技术和成果归属、分享制度,项目验收方法和验收澳门永利赌场制度,经费支付制度,纠纷解决制度,风险管控制度等,运用制度和风险责任承担手段,制止腐败现象的滋生。对于重大问题的决策,学会(协会)要有高度的政治责任感和反腐倡廉使命感,对违反国家法律法规的人和事,交由国家执法部门进行处理,不能内部消化,大事化小,小事化了,助长贪腐不廉洁风气。

对严重违反廉洁自律构成刑事犯罪的人和事,要报请公权力部门立案侦查,从重、从严打击贪污腐败现象。不能碍于情面,顾虑重重,认为家丑不可外扬,以全额追回赃款、学会(协会)不受经济损失为主要目的,进而知情不报,从而使犯罪分子逍遥法外。再者是学会(协会)对涉及公众利益的重大方针、重要决策的披露要着眼于反腐倡廉思想,不给腐败现象乘虚而入的先机。特别是承担涉及国计民生重大项目研究的学会(协会),要按照规定的制度和要求,不该披露的绝不能披露,以免给国家或项目投资方造成不可挽回的经济损失。

第二是要把功能性党组织领导下的反腐倡廉监督机制,植入学会(协会)治理结构当中。在目前学会(协会)治理结构中,党的思想建设、组织建设、制度建设、作风建设处于刚起步状态。所以加强功能性党组织建设是加强学会(协会)内部监督和外部监督的重要手段。学会(协会)缺少反腐倡廉内部监督机制与其非官方属性和组织架构有关,一般来说,学会(协会)的内部监督机制,是从上到下的、不可逆的。学会(协会)日常行政事务和工作目标落实情况的监督,是以监督过程为手段、达到经济目标为目的的权力监督,我们之所以说这种监督不可逆,是因为目前学会(协会)的治理结构中,权力监督是上级监督下级,同级权力不便互相监督,下级对上级不能进行监督。因此非常需要在治理结构中增加一项权力职能,使得既有上级对下级的监督,又有同级对同级的相互监督,还有下级对上级的监督,既可以领导学会(协会)日常行政事务和工作目标落实情况的过程监督,还可以领导从反腐倡廉方面实施的同级互相监督、上下级双向监督和引入外部监督,这个权力职能部门就是学会(协会)的功能型党组织。

第三是对重大经济项目从合同签订开始到项目完成止,治理结构中要增加内部监督和外部监督相结合的常态化机制。学会(协会)对重大经济项目的内部监督,主要是针对合同签订的所有内容要规范在法律框架内,并针对重大经济项目制定一系列的监管制度,这些监管制度要涵盖项目的各个环节,保障项目在严格的制度监管下有序运行。外部监督主要指的是针对重大经济项目从合同签约到项目完成止,由公权力纪检、监察部门全程监控,对可能出现贪腐现象的各个环节进行监督。如重大项目招投标、重大项目材料供应商选定、重大项目审计和预算决算、重大项目经济责任承担、重大项目风险管控、重大项目成果分享等环节,是贪腐现象的高发地带,如果仅仅依靠内部监督而缺少外部监督,就会有滋生贪腐现象的可能。如果在治理结构中仅仅有内部监督机制而缺少外部监督机制,就会使学会(协会)成为滋生贪腐现象的土壤。所以针对重大经济项目,在治理结构中增加内部监督和外部监督相结合的常态化机制是非常必要的。

第四是学会(协会)的经济运转在治理结构中要增强民主监督与审计监督相结合的机制。一个单位的经济数据往往被视为秘密,为少数人而掌握,一般的员工不让知道单位的总收入和总支出;领导级别不够,不让知道具体的单位总收入和具体的单位总支出;具备了相应的领导级别,能够知道总收入与总支出的差额,是盈利还是亏损;对盈利的分配权和亏损的弥补权掌握在极少数人手里。对于一个守法经营的单位,公开经济数据,接受民主监督和审计监督,对于压缩腐败产生的空间具有非常重要的作用。如果学会(协会)在法律框架内守法运营,每一分钱都来得光明正大、合理合法,每一笔支出都合规、合理、合情、合法,盈利越多就越光荣,公开了又怕什么?如果学会(协会)某些行为不能在阳光下运行,而是打政策擦边球,靠人脉关系疏通,甚至是以违反法律、法规为运营手段,经济数据就不敢公开,就会拒绝接受民主监督和审计监督。所以在学会(协会)治理结构中增加民主监督与审计监督相结合的机制对反腐倡廉有着重要作用。
  在这里特别需要指出的是,有的单位制定了差旅费、招待费、油修费等报销制度,取消了财政支出审批一支笔,由多方共同签字监督入账报销;在一定范围内能够做到薪酬公开,奖金数额公开;具备相应级别的学会(协会)领导,还能看到每月的收支平衡月报表,就认为已经实行了民主监督。其实这只是学会(协会)内部利益攸关方之间的相互监督,不是真正的民主监督。这种监督的主要目的是防止内部某些个人利用权力多吃多占,导致分配不均衡,反映了利益攸关方付出与回报对等的诉求。真正的民主监督是利益攸关方与非利益攸关方形成合力的共同监督,是上升到反腐倡廉高度的一种具有震慑力的监督,而审计监督也应该是有别于行业内部的例行审计,是高度体现了反腐倡廉指导思想的具有强大震慑力的审计监督。

第五是学会(协会)治理结构中要体现反腐倡廉的日常财务监督。日常财务监督是学会(协会)反腐倡廉的重点所在,财务部门也是最容易滋生贪腐的风险节点。由学会(协会)功能性党组织领导下的反腐倡廉常设机构,对学会(协会)的财务部门进行日常监督,是学会(协会)贯彻反腐倡廉思想、落实反腐倡廉要求、压缩贪污腐败空间的重要工作。一是要防止某些个人违反制度、利用权力长期占用、挪用学会(协会)公款;二是要防止财务工作人员用公款进行个人炒股和投资;三是要防止由于学会(协会)主观或客观原因而偷税漏税。上述三项防止中,尤其是第三项防止偷税漏税,靠学会(协会)自身监督基本不可能完成,所以必须由功能性党组织领导下的反腐倡廉日常监督机构,对学会协会的财务行为进行日常监督。

第六要对学会(协会)治理结构中二级分支机构反腐倡廉工作探索新思想、新路子、新办法。二级分支机构是学会(协会)的重要组成部分和重要支撑部分,也是学会(协会)重要的经济来源。学会(协会)总部大都设在全国一线城市,二级分支机构遍布全国各地,二级分支机购隶属于学会(协会),是非法人单位。由于二级分支机构是非法人单位,其无法办理收费许可,对外签订合同也不具备法律效力,按道理说二级分支机构的收入应该全部上交学会(协会),但实际情况并不是这样。好多学会(协会)的二级分支机构是向学会(协会)交年费,二级分支机构实行自负盈亏,学会(协会)对其二级分支机构的监管是粗线条的,只要二级分支机构能够按期交纳年费,学会(协会)就认为是达到了监管目的。在学会(协会)自身反腐倡廉思想建设、组织建设、制度建设、作风建设尚不完善的情况下,让学会(协会)担负起对其二级分支机构的反腐倡廉领导和监督工作,难度是可想而知的。为此我们对学会(协会)领导二级分支机构反腐倡廉工作提供以下思路:一是学会(协会)领导二级分支机构反腐倡廉工作靠制度建设。学会(协会)对二级分支机构要明确反腐倡廉第一责任人,要规定二级分支机构领导人任职条件并明确反腐倡廉一票否决制。要针对二级分支机构制定详细的工作业务范围、法律责任、经济责任、民事责任、奖惩退出机制等制度。二是学会(协会)二级分支机构比照学会(协会)设立功能性党组织,领导反腐倡廉工作。三是引入外部监督机制,向二级分支机构属地公权力机关的纪检、监察、审计部门聘请廉政监督员和申请监督审计。把学会(协会)制度监督、二级分支机构功能性党组织领导下的内部监督、属地廉政监督员的外部监督及审计监督有机结合在一起,从而克服学会(协会)领导反腐倡廉工作对二级分支机构鞭长莫及的短板。

(作者:中国行为法学会廉政行为研究会副秘书长  常静元)

(责任编辑:高丹丹)

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